秦昌波 吳舜澤

　　環(huán)境保護責任清單要明確各級黨委及其職能部門的環(huán)境保護責任，重視黨委領(lǐng)導(dǎo)作用和黨政協(xié)同共進力量的發(fā)揮，突出地方各級黨委的環(huán)境保護重要責任。

　　農(nóng)業(yè)污染防治、農(nóng)村環(huán)境保護、機動車污染防治等重點領(lǐng)域的畜禽養(yǎng)殖、秸稈焚燒、面源污染、城鄉(xiāng)污水垃圾、機動車污染管理等環(huán)境保護職責劃分不盡合理或者存在一定交叉模糊，是各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）垂直管理制度改革實施方案研究編制的重點。

　　落實環(huán)境保護責任清單必須要同步制定考評、獎勵與追責的具體落實措施，加強檢查督察、跟蹤問效，推動責任落實。

　　近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），在中央文件層面首次提出制定并落實環(huán)境保護責任清單。制定地方各級黨委政府及其相關(guān)部門的環(huán)境保護責任清單，是扎實推進生態(tài)文明體制改革的一項重要舉措，可以從制度上破解環(huán)保責任就是環(huán)保部門的責任、環(huán)保工作就是環(huán)保部門的工作的問題，打破環(huán)保工作“小馬拉大車”的困局，有利于落實“黨政同責”“一崗雙責”，形成齊抓共管的大環(huán)保工作格局。

　　1 制定環(huán)境保護責任清單的必要性

　　一是環(huán)境保護責任清單是黨委政府及其相關(guān)部門履職盡責的依據(jù)。習(xí)近平總書記提出的現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的第一個突出問題，即難以落實對地方政府及其有關(guān)部門的監(jiān)督責任。若不明確提出環(huán)保責任清單，就談不上落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督。因此，責任清單是垂直管理改革的前提。區(qū)縣級環(huán)保局不再單設(shè)而成為市級環(huán)保局的分局后，將倒逼地方區(qū)縣黨委政府及其有關(guān)部門承擔環(huán)境保護職責，因此責任清單也是垂直管理改革的有機內(nèi)容。由于各責任主體的環(huán)境保護職責往往散落在眾多法律、法規(guī)、規(guī)章和紅頭文件中，缺乏系統(tǒng)完整的環(huán)境保護責任清單，導(dǎo)致環(huán)保責任界線不明確，形成了“九龍治水”責任多頭、“爹不管媽不要”責任真空、“三不管地帶”責任盲區(qū)等問題。這就需要將各級黨委政府及其相關(guān)部門的環(huán)境保護責任梳理清楚，避免責任多頭、責任真空、責任模糊等問題，使履責有依據(jù)、監(jiān)督有抓手、追責有方向，從而實現(xiàn)大環(huán)保的格局。

　　二是環(huán)境保護責任清單是生態(tài)文明績效考核和生態(tài)環(huán)境監(jiān)督問責的依據(jù)。系統(tǒng)完整、邊界清晰的環(huán)境保護責任清單是建立健全生態(tài)環(huán)境保護目標責任制和黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核評價制度的依據(jù)。同時，隨著《環(huán)境保護督察方案（試行）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等文件的貫徹實施，需要明確黨委政府及其相關(guān)部門各自的環(huán)境保護職責，在發(fā)生問題時需要對照責任清單找準責任主體，公正合理地進行追責。

　　三是環(huán)境保護責任清單是保障社會和公眾進行監(jiān)督的依據(jù)。隨著經(jīng)濟社會的進步，良好的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)成為最普惠的公共產(chǎn)品。伴隨公眾環(huán)境需求的提升，社會大眾的環(huán)境權(quán)益意識不斷提高，要求擁有更多的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這就需要黨委政府及其相關(guān)部門有一個內(nèi)容完善、邊界清晰的環(huán)境保護責任體系，避免出現(xiàn)公眾反映意見找不到渠道、信訪投訴找不準對象的情形。面對一些與群眾利益密切相關(guān)的“環(huán)境疑難雜癥”，公眾往往揪住環(huán)保部門不放，甚至出現(xiàn)“具體監(jiān)管部門無責輕松過關(guān)，環(huán)保部門陪綁反而被考核扣分”的怪現(xiàn)象，成為“背黑鍋”的出氣筒?！皶瘛背鰜碡熑吻鍐危軌蜃尮娭傈h委政府和各部門的責任，形成公眾和輿論的有效監(jiān)督，促進黨委、政府及相關(guān)部門更加自覺地履行生態(tài)環(huán)境保護責任，進而改善環(huán)境質(zhì)量。

　　2 地方實踐經(jīng)驗及存在的問題

　　地方在推進生態(tài)文明建設(shè)、執(zhí)行國家環(huán)境保護規(guī)劃和大氣、水、土壤3個“十條”過程中，為更好地落實各級黨委、政府及其相關(guān)部門的環(huán)境保護責任，一些地方結(jié)合工作實際需要從不同層面出臺了一系列環(huán)境保護責任規(guī)定。這些責任規(guī)定的出臺推動了地方各級黨委及其相關(guān)部門履職盡責，落實“黨政同責”和“一崗雙責”，形成環(huán)境保護工作合力，也為失職追責提供了明確依據(jù)，這些地方實踐的亮點和突破值得借鑒推廣。但是，環(huán)境保護責任規(guī)定仍然存在一定差異化甚至不明確的地方。總結(jié)各地責任規(guī)定實踐中的經(jīng)驗和不足，對于各地落實本次垂直管理改革要求、制定契合文件要求和地方實際的環(huán)境保護責任清單具有較強的示范指引作用。

　　一是關(guān)于黨委及其相關(guān)部門的環(huán)境保護責任問題。各地的責任規(guī)定較多地側(cè)重政府及其相關(guān)部門的環(huán)境保護責任，而對黨委及其職能部門的規(guī)定較少。僅有山東、河北、貴州、江蘇、湖北、河南等地規(guī)定了黨委及其職能部門的環(huán)保責任。以前我國沒有明確的制度規(guī)定黨委在環(huán)境保護方面的具體職責，導(dǎo)致黨委的環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)責任虛化。由于在地方層次的權(quán)力架構(gòu)中，黨委領(lǐng)導(dǎo)政府開展工作，黨委的權(quán)威要大過政府。從理論上講，黨委也要承擔環(huán)境保護的領(lǐng)導(dǎo)責任和失職的黨紀、政紀和法律責任。特別是縣（區(qū)）環(huán)保局不再單設(shè)而成為市（地）環(huán)保局的派出機構(gòu)后，必然要求地方縣（區(qū)）黨委政府及其相關(guān)部門承擔環(huán)境保護職責?！董h(huán)境保護法》明確規(guī)定地方政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》第三條明確規(guī)定地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護負總責。因此，依據(jù)黨中央和國務(wù)院的有關(guān)法律法規(guī)要求，環(huán)境保護責任清單要明確各級黨委及其職能部門的環(huán)境保護責任，重視黨委領(lǐng)導(dǎo)作用和黨政協(xié)同共進力量的發(fā)揮，突出地方各級黨委的環(huán)境保護重要責任，避免出現(xiàn)政府有壓力干事而沒有黨委的支持最終干不成事的現(xiàn)象。

　　二是關(guān)于擔負主要責任的部門職責明晰問題。各地的環(huán)保責任規(guī)定對于擔負一般責任的部門分工較少存在分歧，基本能按照“一崗雙責”的要求落實到責任部門。但是農(nóng)業(yè)污染防治、農(nóng)村環(huán)境保護、機動車污染防治等重點領(lǐng)域的畜禽養(yǎng)殖、秸稈焚燒、面源污染、城鄉(xiāng)污水垃圾、機動車污染管理等環(huán)境保護職責劃分不盡合理或者存在一定交叉模糊，是各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）垂直管理制度改革實施方案研究編制的重點。有的地方是未將有關(guān)職責明確落實到行業(yè)主管部門，仍由環(huán)保部門負責或承擔主要責任；有的地方是在責任規(guī)定中使用“會同有關(guān)部門監(jiān)督管理……”等模糊表述，導(dǎo)致“清單不清”，失去制定責任清單的意義。環(huán)保部門受能力、手段等制約，在這些領(lǐng)域的環(huán)境保護監(jiān)督管理往往力不從心。行業(yè)主管部門可以借助行政許可、扶持資金、監(jiān)管手段的優(yōu)勢更好地對本領(lǐng)域的環(huán)境保護進行監(jiān)督管理，也有利于從產(chǎn)業(yè)行業(yè)規(guī)劃、布局、政策的源頭做好環(huán)境保護工作。如陜西省機動車淘汰職能從環(huán)保部門移交公安部門后，公安部門充分發(fā)揮紀律部隊的優(yōu)勢大大加速了老舊機動車淘汰力度。因此，環(huán)境保護責任清單要突出擔負主要責任的部門，覆蓋擔負一般責任的部門，將全要素、全過程的環(huán)保責任無一遺漏地分解到具體部門，把生態(tài)環(huán)境保護中“剪不斷理還亂”的“一團亂麻”梳理清楚，做到不留死角。

　　三是關(guān)于履責的獎懲和失責追究問題。各地的責任規(guī)定比較具體地明確了各級黨委政府及其相關(guān)部門的環(huán)境保護責任，但對于責任落實和失職追責規(guī)定較少。僅有江蘇、福建等地規(guī)定了督促檢查、獎勵和問責等方面的責任落實措施。責任清單解決了“有責所在”的問題，但千條萬條，不落實就是“白條”。因此，落實環(huán)境保護責任清單必須要同步制定考評、獎勵與追責的具體落實措施，加強檢查督察、跟蹤問效，推動責任落實。

　　3 建立環(huán)境保護責任清單的建議

　　首先，要厘清黨委和政府的主體責任與相關(guān)部門的工作職責定位差異，落實地方黨委和政府對生態(tài)環(huán)境負總責的要求。環(huán)境保護涉及的領(lǐng)域眾多，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況是各領(lǐng)域、各部門履行環(huán)境保護職責的綜合結(jié)果表征，因此，黨委和政府需要對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責。黨委和政府履行職責往往通過自己的部門去履行具體工作職責，這就需要制定相關(guān)部門的環(huán)保工作責任清單來分解落實環(huán)境保護工作職責。黨委和政府通過要求各部門履行好環(huán)保責任來實現(xiàn)自身承擔的環(huán)境質(zhì)量改善責任的要求。環(huán)境保護責任清單要堅持“黨政同責”和“一崗雙責”，明確黨委、政府對本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護工作負總責。黨委、政府及其有關(guān)部門的主要負責人是本行政區(qū)域、本部門職責范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護工作的主要責任人，是對生態(tài)環(huán)境保護工作負主要領(lǐng)導(dǎo)責任的第一責任人；分管生態(tài)環(huán)境保護工作的領(lǐng)導(dǎo)班子成員對生態(tài)環(huán)境保護工作負綜合監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)責任；其他相關(guān)負責人對分管業(yè)務(wù)工作范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護工作負直接責任。

　　其次，全覆蓋與抓關(guān)鍵相結(jié)合，按照“管發(fā)展必須管環(huán)保，管生產(chǎn)必須管環(huán)?！钡脑瓌t，制度化、清單化落實環(huán)保部門與其他部門的環(huán)境保護責任。結(jié)合“氣十條”“水十條”部門分工、中央城市綜合執(zhí)法改革，以及部分省市做法，按照“一崗雙責”的基本要求，在制度設(shè)計和職責分工上做好工作，讓抓發(fā)展的人同時搞環(huán)保，不是一撥人搞發(fā)展、一撥人搞環(huán)保，統(tǒng)一明確各部門的環(huán)境保護責任和任務(wù)。相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)和環(huán)境保護責任清單規(guī)定，負責本行業(yè)、本領(lǐng)域、本系統(tǒng)的環(huán)境保護工作。特別是對《意見》點了名、各地有差異的工業(yè)污染防治、農(nóng)業(yè)污染防治、城鄉(xiāng)污水垃圾、礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境保護、機動車污染防治、自然生態(tài)保護等領(lǐng)域，責任必須清單化、明確化、公開化、可考核、可量化?？傮w上環(huán)保部門能干的、技術(shù)性強的可以留下來，面上的、分散的相關(guān)環(huán)保工作應(yīng)該由各個行業(yè)部門去負責。

　　第三，同步完善相關(guān)監(jiān)督考核和獎懲制度建設(shè)，推動責任清單落實。責任清單要管用，關(guān)鍵是要抓好責任的落實和監(jiān)督。不僅要做到照單履責，還要做到照單追責，讓生態(tài)環(huán)境得到切實、有效的保護和治理。一是要建立健全生態(tài)環(huán)境保護目標責任制，將環(huán)境保護責任清單納入黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核評價的重要內(nèi)容，強化考評、激勵與追責，引導(dǎo)地方各級黨委政府及其相關(guān)部門依法依規(guī)履職。二是要將環(huán)境保護責任清單作為與環(huán)境監(jiān)察、環(huán)保督察巡視配套的基礎(chǔ)性制度安排。依據(jù)責任清單，專項督查巡視與日常環(huán)境駐點監(jiān)察相結(jié)合，加強事前事中事后全過程的責任監(jiān)督，同時強化監(jiān)察結(jié)果運用，將履行環(huán)保職責情況向紀檢、組織、人事等部門及時通報情況。三是對未能履行職責的責任主體，要依法依規(guī)嚴格公正追責，從而形成有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、失職要追究的格局，用嚴格的制度保護生態(tài)環(huán)境。

來源：中國環(huán)境網(wǎng)